Stefano Deliperi

Prosegue determinata la pesantissima offensiva istituzionale contro i terreni a uso civico della Sardegna. A una tradizionale profonda incuria nella gestione, si è aggiunto prepotentemente un vero e proprio disegno di sdemanializzazione portato avanti in un clima di silenzio politico generale estremamente opaco, da un lato frutto di banale ignoranza (quanti dei legislatori regionali sanno davvero che cosa sono gli usi civici?) e dall’altro teso a celare i reali interessi favoriti.

Mancati recuperi delle migliaia di ettari di terreni a uso civico occupati illecitamente, mancata promulgazione di oltre 120 provvedimenti di accertamento dei demani civici, assenza di controlli sulla corretta gestione da parte dei Comuni, pessime e illegittime soluzioni a problemi riscontrati, questo è – in estrema sintesi – il panorama degli usi civici in Sardegna.

Esigenza basilare di trasparenza, per esempio, vorrebbe che fossero rese pubbliche eventuali situazioni di conflitto d’interesse diretto e indiretto riguardanti i componenti del Consiglio regionale che stanno alacremente operando in proposito: in parole povere, c’è qualche consigliere regionale che ha casa o occupa terreni a uso civico?

Non soddisfatti della sentenza della Corte costituzionale n. 210/2014 che aveva sbarrato la strada alla vera e propria svendita dei demani civici prevista dalla legge regionale n. 19 del 2013, dalla primavera del 2016 ci stanno riprovando e, in parte, ci sono già riusciti. Proviamo ad approfondire.

“Tancas serradas a muru

Fattas a s’afferra afferra

Si su chelu fit in terra

L’aiant serradu puru” (Melchiorre Murenu)

Il nuovo Editto delle Chiudende.

Il nuovo Governo Gentiloni ha fatto un gran bel regalo di Natale nella seduta del Consiglio dei Ministri del 23 dicembre 2016, decidendo di non impugnare davanti alla Corte costituzionale la demenziale legge regionale Sardegna 26 ottobre 2016, n. 26.

La legge approvata furtivamente in quattro e quattr’otto la notte del 25 ottobre 2016 riguarda naturalmente casi generali e astratti, potenzialmente gli oltre 400 mila ettari dei demani civici sardi. Se davvero l’obiettivo fosse stato l’intervento su singoli pochi casi – l’inquinatissimo bacino dei “fanghi rossi” di Portovesme, per esempio, come dichiarato dall’Assessore regionale dell’urbanistica Cristiano Erriu, curiosamente proponente del testo al posto del competente Assessore dell’agricoltura – gli istituti applicabili potevano esser altri (la permuta, l’alienazione, il trasferimento dei diritti di uso civico) già previsti dal quadro normativo (legge n. 1766/1927 e s.m.i., regio decreto n. 332/1928 e s.m.i., legge regionale n. 12/1994 e s.m.i.).

Sul piano giuridico si tratta dell’ennesimo pastrocchio: in pratica, la Giunta Pigliaru ha proposto e il Consiglio regionale ha approvato ¹ che i terreni appartenenti ai demani civici possano essere sclassificati – cioè sdemanializzati – ma la perdita della tutela paesaggistica di cui al decreto legislativo n. 42/2004 e s.m.i. sarebbe sospesa in attesa delle verifiche svolte dal Ministero per i beni e attività culturali e del turismo e della Regione nell’ambito degli accordi di copianificazione propri della pianificazione paesaggistica.

Non si comprende a quale titolo quelle aree rimangano tutelate con il vincolo paesaggistico, in una sorta di limbo giuridico, in attesa di futuri accordi di copianificazione Stato-Regione che chissà quando arriveranno (finora non ne è stato concluso nemmeno uno in Sardegna!), pur avendo perso la qualifica demaniale civica, cioè il motivo stesso della presenza del vincolo paesaggistico (art. 142, comma 1°, lettera h, del decreto legislativo n. 42/2004 e s.m.i.).

Ma si tratta solo della ciliegina sulla torta dei pasticci, a voler essere buoni.

Il nuovo Editto delle Chiudende, i numerosi tentativi.

E’ dalla primavera del 2016 che fioccano i tentativi del nuovo sacco dei demani civici, a 194 anni dall’Editto delle Chiudende.

La Giunta regionale, con il disegno di legge n. 297/S/A del 2016 (legge regionale finanziaria 2016), aveva previsto (art. 3, commi 20°, 21° e 22°)² la riapertura per due anni dei termini per la sclassificazione (cioè sdemanializzazione) di terreni appartenenti ai demani civici su richiesta dei rispettivi Comuni, ampliando la possibilità di sdemanializzazione anche ai terreni già trasformati a fini industriali, come, per esempio, l’inquinante bacino dei fanghi rossi dell’Eurallumina s.p.a. di Portovesme (CI), al centro dell’obsoleto progetto di riconversione industriale basato su una nuova centrale a carbone..

Ma non finiva qui. Nella seduta consiliare del 23 marzo 2016 veniva presentato l’emendamento n. 519 ³ a firma degli onorevoli Piermario Manca (Partito dei Sardi), Rossella Pinna (P.D.), Augusto Cherchi (Partito dei Sardi), Gianfranco Congiu (Partito dei Sardi), Alessandro Unali (Rifondazione-Comunisti Italiani-Sinistra Sarda), Anna Maria Busia (Centro Democratico), Roberto Desini (Centro Democratico), Gianmario Tendas (P.D.) e Daniela Forma (P.D.) finalizzato a eliminare i vincoli temporali (un anno, portato a due anni dall’entrata in vigore della legge o dalla pubblicazione sul B.U.R.A.S. del provvedimento di accertamento demaniale con il disegno di legge n. 297/S/A) per la proposizione delle richieste di sdemanializzazione da parte dei Comuni alla Regione autonoma della Sardegna (abrogazione dell’art. 2 della legge regionale n. 18/1996).

In pratica, con tali disposizioni volute dal centro-sinistra sardo con in prima fila gli identitari del Partito dei Sardi, sarebbe sempre possibile depredare i demani civici dei Comuni sardi dopo occupazioni illecite e vendite non autorizzate.

Nel testo definitivo della legge regionale 11 aprile 2016, n. 5 l’emendamento – fortunatamente – non compare, ma dal cappello a cilindro degli interessi elettoralistici locali son saltati fuori le sdemanializzazione ad civitatem con tanto di specifici mappali dei terreni a uso civico di Irgoli (NU), già destinati ad agricoltori fin dagli anni ’50 del secolo scorso è già affrancabili, senza tante difficoltà, attraverso l’istituto della legittimazione (art. 9 della legge n. 1766/1927 e s.m.i.), e dei terreni a uso civico di Orosei (NU), situazione complessa ma risolvibile ben più equamente attraverso il trasferimento dei diritti di uso civico su altri terreni comunali di rilevante valore ambientale (es. la costa di Bidderosa, macchia mediterranea di Badde Ortos e Monte Nieddu).

Questo il testo approvato definitivamente:

Art. 4 – Disposizioni nel settore ambientale e del territorio

– omissis –

24. I termini di cui all’articolo 2 della legge regionale 4 aprile 1996, n. 18 (Integrazioni e modifiche alla legge regionale 14 marzo 1994, n. 12 “Norme in materia di usi civici. Modifiche alla legge regionale 7 gennaio 1977, n. 1, concernente l’organizzazione amministrativa della Regione sarda”), sono riaperti per la durata di due anni decorrenti dall’entrata in vigore della presente legge o, se successiva, dalla pubblicazione sul Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna (BURAS) della determinazione con cui si provvede ad accertare la sussistenza e la tipologia degli usi civici nei territori dei comuni per i quali non esista ancora un provvedimento formale di accertamento.

25. Alla lettera b) del comma 1 dell’articolo 18 bis della legge regionale 14 marzo 1994, n. 12 (Norme in materia di usi civici. Modifica della legge regionale 7 gennaio 1977, n. 1, concernente l’organizzazione amministrativa della Regione sarda), è aggiunto, alla fine, il seguente periodo: “o siano stati già adibiti, alla data di entrata in vigore della presente legge, alla localizzazione di insediamenti produttivi nelle aree a ciò destinate all’interno delle delimitazioni dei consorzi industriali“.

26. I terreni siti in agro di Irgoli, distinti nel catasto terreni al foglio 14, particella 8, foglio 17, particella 1, foglio 18, particelle 2, 3, 4, 5 e 6, foglio 19, particelle 1, 2 e 4, foglio 20, particelle 3, 4, 5, 6, 8, 11, 12, 13, 39 e 41, foglio 28, particella 8, per i quali è stata riconosciuta la perdita della destinazione funzionale originaria di terreni boschivi o pascolativi con verbale dell’Argea – Servizio territoriale del nuorese del 15 aprile 2008, costituiscono oggetto di sclassificazione del regime demaniale di uso civico.

27. La disposizione di cui al comma 26 si applica ai terreni siti nel Comune di Orosei che hanno perso l’originaria destinazione di uso civico, identificati catastalmente ai fogli 4, 7, 8, 9, 12, 34, 35, 38, 28, 30, 43, 16, 10, 11, 41. Le cessazioni degli usi civici hanno efficacia dalla data degli atti o provvedimenti ovvero, se precedenti, dalle date indicate negli atti o provvedimenti dalla data in cui è venuta meno la destinazione funzionale degli usi civici.

Un testo che si è prestato subito a diversi dubbi di legittimità costituzionale.

Basta così? No.

Con la proposta di legge regionale n. 316 del 7 aprile 2016 i consiglieri Luigi Lotto (P.D.), Luigi Crisponi (Riformatori Sardi), Gaetano Ledda (U.P.C.), Marco Tedde (F.I.), Mario Carta (P.S.d’Az.), Giampietro Comandini (P.D.), Antonio Gaia (U.P.C.), Piermario Manca (Partito dei Sardi), Cesare Moriconi (P.D.), Gianluigi Rubiu (U.D.C.), Gianmario Tendas (P.D.), Lorenzo Cozzolino (P.D.), Ugo Cappellacci (F.I.), in gran parte componenti della V Commissione consiliare permanente “attività produttive”, puntavano ad abolire qualsiasi limite temporale per la sdemanializzazione dei terreni a uso civico.

Per non far mancare nulla, il consigliere ogliastrino Francesco Sabatini (P.D.), con la sua proposta di legge regionale n. 312 del 31 marzo 2016, voleva riportare in auge lo straordinario accertamento dei demani civici a iniziativa dei Comuni, evitando la bocciatura già della sentenza della Corte costituzionale n. 210/2014 con il coinvolgimento dei Ministeri dell’Ambiente e dei Beni e Attività Culturali prima dell’approvazione definitiva regionale.

Una svendita permanente, senza nessuna vergogna. Un nuovo Editto delle Chiudende, portato avanti anche da chi sbandiera ideali identitari e indipendentisti alla faccia delle identità e del patrimonio delle Collettività locali.

Qual è la situazione dei demani civici in Sardegna?

I nostri legislatori regionali si sono in gran parte distinti nel tempo per il disinteresse verso la salvaguardia dei demani civici e dei diritti di uso civico delle Collettività locali.

L’attuale legislatura non ha alcuna differenza con quelle passate.

L’associazione ecologista Gruppo d’Intervento Giuridico onlus aveva rivolto (21 ottobre 2015) una puntuale istanza al Presidente della Regione autonoma della Sardegna Francesco Pigliaru, all’Assessore regionale dell’agricoltura Elisabetta Falchi e al Direttore generale del medesimo Assessorato perché provvedessero a dar corso ai procedimenti di accertamento dei diritti di uso civico e dei demani civici in ben 123 territori comunali, nonché diano corpo agli interventi regionali sostitutivi previsti dalla legge (art. 22 della legge regionale n. 12/1994 e s.m.i.) per il recupero di terreni a uso civico illegittimamente occupati da privati nei tantissimi casi di inerzia dei Comuni interessati.

Coinvolti, per opportuna informazione, il Commissario per gli usi civici per la Sardegna, il Procuratore regionale della Corte dei conti per la Sardegna, il Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Cagliari.

I terreni a uso civico e i demani civici (legge n. 1766/1927 e s.m.i., regio decreto n. 332/1928 e s.m.i., legge regionale n. 12/1994 e s.m.i.) costituiscono un patrimonio di grandissimo rilievo per le Collettività locali in Sardegna, sia sotto il profilo economico-sociale che per gli aspetti di salvaguardia ambientale, che si rivelerà – al termine delle operazioni di accertamento previste dalla legge – interessante con probabilità circa un quinto del territorio isolano, circa 4-500 mila ettari.

In troppe occasioni si è tentato di promuovere assurde operazioni di sdemanializzazione, anche in via legislativa, veri e propri nuovi Editti delle Chiudende, sempre avversati dal Gruppo d’Intervento Giuridico onlus, l’ultima delle quali (la legge regionale Sardegna n. 19/2013) è stata duramente bocciata dalla sentenza della Corte costituzionale n. 210/2014.

Gli accertamenti dei demani civici “scomparsi”.

Le operazioni di accertamento dei demani civici concluse all’aprile 2012 hanno già riguardato finora ben 236 Comuni sui 377 della Sardegna e costituiscono l’Inventario generale delle Terre civiche, previsto dagli artt. 6-7 della legge regionale n. 12/1994 e s.m.i.

Secondo quanto riportato nell’interrogazione consiliare n. 309/A del 3 marzo 2015 dell’on. Oscar Cherchi (primo firmatario) e altri – tuttora senza risposta – in forza dell’appalto ‘Procedura aperta per l’affidamento del servizio relativo all’accertamento formale e/o all’inventario generale dei beni civici dei comuni della Regione autonoma della Sardegna’ concluso nell’aprile 2012, sarebbero disponibili i necessari atti per portare a compimento i procedimenti di dichiarazione dei diritti di uso civico e dei demani civici in ben 123 ulteriori Comuni della Sardegna (per 21 Comuni è stata accertata l’inesistenza di diritti di uso civico).

Però, a distanza di più di quattro anni, il competente Direttore del Servizio Attuazione misure agroambientali e Salvaguardia della biodiversità dell’Assessorato regionale dell’Agricoltura e Riforma Agro-Pastorale (dov’è incardinato il Settore Usi civici, competente in materia) non ha provveduto per ragioni non conosciute, pur essendo l’attività in argomento chiaramente indicata come preminente nel Programma regionale di sviluppo 2014-2019 (4.10.1 Azione regionale di governo delle terre civiche), fondamentale atto di programmazione disposto dalla legge regionale n. 11/2006.

Il mancato utilizzo del risultato di appalti di servizi regolarmente collaudato e il cui corrispettivo sia stato liquidato senza comprovati motivi o cause di forza maggiore potrebbe concretare eventuali ipotesi di responsabilità per danno erariale (legge n. 20/1994 e s.m.i.).

Per giunta, alla data odierna, le cariche di Direttore del Servizio Attuazione misure agroambientali e Salvaguardia della biodiversità dell’Assessorato regionale dell’Agricoltura e Riforma Agro-Pastorale e di Direttore del Settore Usi civici risultano vacanti, mentre – secondo la citata interrogazione consiliare n. 309/A – sarebbe stato costituito un non meglio precisato “gruppo di lavoro” non formalizzato con componenti e compiti non conosciuti.

A pensar male si farà pure peccato, ma non ci vuol molto a immaginare una nuova operazione di accertamento, magari annacquato, magari con incarichi affidati a soggetti dei consueti entourages universitari con conseguente esborso di parecchi soldi pubblici Preludio dell’ennesima depredazione ai danni dei demani civici

Speriamo proprio che non accada, ma si tratta di ipotesi tutt’altro che campate per aria.

Soprattutto ora che la Giunta regionale, con la deliberazione n. 65/43 del 6 dicembre 2016, oltre a individuare la procedura di legittimazione (art. 9 della legge n. 1766/1927 e s.m.i.) presso gli uffici regionali, ha provveduto a delegare ulteriori competenze in materia di usi civici all’Agenzia Argea Sardegna (art. 7, comma 19°, della legge regionale n. 3/2008), fra cui proprio quelle relative alle procedure di accertamento delle aree a uso civico, nonché – guarda caso – per “la costituzione di un gruppo di lavoro composto da personale del sistema Regione particolarmente qualificato in materia di usi civici e da un massimo tre esperti tecnici esterni”, finanziato con 300 mila euro provenienti dai fondi già destinati alla lotta alla peste suina africana.

Compito del gruppo di lavoro? Realizzare “un progetto triennale finalizzato all’esame e risoluzione delle problematiche di maggiore rilevanza in materia di usi civici” come se non fosse già compito degli uffici regionali competenti…

I recuperi dei terreni occupati illegittimamente da privati e le operazioni di riordino dei demani civici.

Sono, poi, tantissimi i casi di terreni a uso civico illegittimamente occupati da privati, da Portoscuso a Orosei, da Carloforte a Nuoro, a Posada, a Siniscola, a Villagrande Strisaili, a Villacidro, a Lotzorai  (paese d’origine dell’on. Sabatini), a tanti altri Comuni. L’art. 22 della legge regionale n. 12/1994 e s.m.i.⁴ prevede l’obbligo di recupero dei terreni a uso civico illegittimamente occupati a carico dei Comuni e, in caso di inerzia, con intervento sostitutivo regionale: pur essendo ben note tali situazioni negli atti dell’Inventario generale delle Terre civiche, non si è a conoscenza di eventuali interventi in via sostitutiva da parte della Regione autonoma della Sardegna in alcuno dei numerosissimi casi di inerzia da parte dei Comuni interessati. E’ ora di farlo.

Davanti a situazioni di avvenuta edificazione di residenze in buona fede e di conseguente radicale trasformazione di terreni a uso civico la soluzione equa sul piano giuridico è, poi, data dal trasferimento dei diritti di uso civico (art. 18 ter della legge regionale n. 12/1994 e s.m.i., come inserito dall’art. 19, comma 3, della legge regionale n. 3/2003) su altri terreni di proprietà comunale di sensibile valore ambientale. In questo modo si possono tutelare gli interessi della collettività locale al mantenimento del demanio civico (che – è bene ricordare – è un diritto in capo a tutti i cittadini e non al Comune) e si può venir incontro alle esigenze dei cittadini che hanno edificato senza colpa su terreni che presumevano propri.

Riguardo, invece, i tanti coltivatori diretti che da lunghi anni praticano l’agricoltura su terreni a uso civico può operare l’istituto della legittimazione (art. 9 della legge n. 1766/1927 e s.m.i.).

Come si vede, a legislazione vigente, tantissime situazioni “difficili” possono essere risolte senza “pasticci” di ogni genere, se davvero c’è la volontà di farlo.

Sarebbe bene che vi fosse anche la volontà di procedere a un’altra fondamentale operazione: il recupero di centinaia, migliaia di ettari di terreni appartenenti ai demani civici occupati illecitamente in tante località costiere e dell’interno dell’Isola.

Farebbe bene all’ambiente, alla legalità e alla civile convivenza sociale in tanti centri della Sardegna.

I diritti di uso civico e i demani civici, un grande patrimonio per la Sardegna.

Gli usi civici e gli altri diritti d’uso collettivi sono in generale diritti spettanti a una collettività, che può essere o meno organizzata in una persona giuridica pubblica (es. università agraria, regole, comunità, ecc.) a sé stante, ma comunque concorrente a formare l’elemento costitutivo di un Comune o di altra persona giuridica pubblica: l’esercizio dei diritti spetta uti cives ai singoli membri che compongono detta collettività.

Gli elementi comuni a tutti i diritti di uso civico sono stati individuati in:

– esercizio di un determinato diritto di godimento su di un bene fondiario;

– titolarità del diritto di godimento per una collettività stanziata su un determinato territorio;

– fruizione dello specifico diritto per soddisfare bisogni essenziali e primari dei singoli componenti della collettività.

L’uso consente, quindi, il soddisfacimento di bisogni essenziali ed elementari in rapporto alle specifiche utilità che la terra gravata dall’uso civico può dare: vi sono, così, i diritti di uso civico di legnatico, di erbatico, di fungatico, di macchiatico, di pesca, di bacchiatico, ecc.      Quindi l’uso civico consiste nel godimento a favore della collettività locale e non di un singolo individuo o di singoli che la compongono, i quali, tuttavia, hanno diritti d’uso in quanto appartenenti alla medesima collettività che ne è titolare.

Dopo la legge n. 431/1985 (la nota Legge Galasso), i demani civici hanno anche acquisito una funzione di tutela ambientale (riconosciuta più volte dalla giurisprudenza⁵).    Questa funzione è importantissima, basti pensare che i demani civici si estendono su oltre 5 milioni di ettari in tutta Italia (un terzo dei boschi nazionali), mentre i provvedimenti di accertamento regionali stanno portando la percentuale del territorio sardo rientrante in essi a quasi il 20% (circa 400.000 ettari).  

Molte normative regionali, così come anche la legge regionale sarda n. 12/1994 e s.m.i., vi hanno aggiunto alcune nuove “fruizioni” (es. turistiche), ma sempre salvaguardando il fondamentale interesse della collettività locale.  

In particolare sono rimasti invariate le caratteristiche fondamentali dei diritti di uso civico.    Essi sono inalienabili (art. 12 della legge n. 1766/1927), inusucapibili ed imprescrittibili (artt. 2 e 9 della legge n. 1766/1927): “intesi come i diritti delle collettività sarde ad utilizzare beni immobili comunali e privati, rispettando i valori ambientali e le risorse naturali, appartengono ai cittadini residenti nel Comune nella cui circoscrizione sono ubicati gli immobili soggetti all’uso” (art. 2 legge regionale n. 12/1994).                 Ogni atto di disposizione che comporti ablazione o che comunque incida su diritti di uso civico può essere adottato dalla pubblica amministrazione competente soltanto verso corrispettivo di un indennizzo da corrispondere alla collettività titolare del diritto medesimo e destinato ad opere permanenti di interesse pubblico generale (art. 3 della legge regionale n. 12/1994).

Con il decreto Assessore Agricoltura R.A.S. n. 953/DEC A 53 del 31 luglio 2013, previa deliberazione Giunta regionale n. 21/6 del 5 giugno 2013, sono stati dati gli indirizzi interpretativi per i procedimenti relativi alla gestione dei diritti di uso civico e dei demani civici.

Infine, con l’approvazione regionale degli strumenti previsti (regolamento per la gestione, piano di recupero e gestione delle terre civiche) è, così, possibile tutelare efficacemente il demanio civico e svolgere tutte quelle operazioni (permute, recuperi, sdemanializzazioni, trasferimenti di diritti, ecc.) finalizzate a ricondurre a corretta e legittima gestione una vera e propria cassaforte di natura della comunità locale.

Azioni ecologiste per la difesa dei demani civici.

L’associazione ecologista Gruppo d’Intervento Giuridico onlus ha nel corso degli anni sempre contrastato con decisione i vari tentativi di sdemanializzazione delle aree a uso civico, chiedendo una gestione corretta e al passo con i tempi dell’immenso patrimonio di proprietà collettiva.

In questi ultimi frangenti ha provveduto a rivolgere (21 ottobre 2015, 19 aprile 2016) documentate istanze al Presidente della Regione autonoma della Sardegna Francesco Pigliaru, all’allora Assessore regionale dell’agricoltura Elisabetta Falchi e al Direttore generale del medesimo Assessorato perché provvedano a dar corso ai procedimenti di accertamento dei diritti di uso civico e dei demani civici in ben 123 territori comunali, nonché a porre in essere gli interventi regionali sostitutivi previsti dalla legge (art. 22 della legge regionale n. 12/1994 e s.m.i.) per il recupero di terreni a uso civico illegittimamente occupati da privati nei tantissimi casi di inerzia dei Comuni interessati.

Sono stati coinvolti per le rispettive competenze di legge il Commissario per gli usi civici per la Sardegna, il Procuratore regionale della Corte dei conti per la Sardegna, il Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Cagliari.

Inoltre, le disposizioni della legge regionale n. 5/2016 relative alle nuove sdemanializzazione dei terreni a uso civico sono state segnalate al Governo nazionale perché valutasse l’opportunità di sollevare conflitto di attribuzione (art. 127 cost.) davanti alla Corte costituzionale per lesione delle competenze statali in materia di tutela dell’ambiente e del paesaggio (artt. 9, 117, comma 2°, lettera s, cost.).

Il Governo Renzi ha ritenuto di effettuare ricorso, i cui motivi sono contenuti nella delibera del Consiglio dei Ministri del 10 giugno 2016.

Analoga segnalazione è stata inoltrata (18 novembre 2016) avverso l’assurda legge regionale n. 26/2016, ma in questo caso il nuovo Governo Gentiloni ha ritenuto opportuno soprassedere (seduta del 23 dicembre 2016).

In questi giorni un’integrazione delle precedenti istanze viene inviata al Procuratore regionale della Corte dei conti per la Sardegna e al Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Cagliari.

Il Gruppo d’Intervento Giuridico onlus avanza anche una proposta normativa per i casi dove ci si ritrovi davanti a radicali e irreversibili trasformazioni di terreni appartenenti a demani civici, per salvaguardare valore ambientale e diritti delle collettività locali.

Eccola di seguito, utilizzabile liberamente e gratuitamente da Giunta e Consiglieri regionali. E speriamo che prima o poi giunga un sussulto di buon senso e prudenza.

I demani civici della Sardegna sono un patrimonio meritevole di efficace tutela e di accorta gestione ambientale, non certo di bardane legalizzate a posteriori o di lucrosi incarichi a beneficio di pochi più o meno esperti.

Proposta di legge regionale “Trasferimento dei diritti di uso civico e sdemanializzazione di aree compromesse appartenenti ai demani civici”

Relazione illustrativa

La realtà dei demani civici in Sardegna rappresenta un fenomeno di grande importanza eppure finora poco conosciuto e ancor meno curato da parte della Regione autonoma della Sardegna.

Al termine delle operazioni di accertamento demaniale saranno molto probabilmente più di 400 mila gli ettari interessati dai diritti di uso civico nell’Isola.

Gli usi civici e gli altri diritti d’uso collettivi sono in generale diritti spettanti a una collettività, che può essere o meno organizzata in una persona giuridica pubblica (es. università agraria, regole, comunità, ecc.) a sé stante, ma comunque concorrente a formare l’elemento costitutivo di un Comune o di altra persona giuridica pubblica: l’esercizio dei diritti spetta uti cives ai singoli membri che compongono detta collettività.

Gli elementi comuni a tutti i diritti di uso civico sono stati individuati in:

– esercizio di un determinato diritto di godimento su di un bene fondiario;

– titolarità del diritto di godimento per una collettività stanziata su un determinato territorio;

– fruizione dello specifico diritto per soddisfare bisogni essenziali e primari dei singoli componenti della collettività.

L’uso consente, quindi, il soddisfacimento di bisogni essenziali ed elementari in rapporto alle specifiche utilità che la terra gravata dall’uso civico può dare: vi sono, così, i diritti di uso civico di legnatico, di erbatico, di fungatico, di macchiatico, di pesca, di bacchiatico, ecc.      Quindi l’uso civico consiste nel godimento a favore della collettività locale e non di un singolo individuo o di singoli che la compongono, i quali, tuttavia, hanno diritti d’uso in quanto appartenenti alla medesima collettività che ne è titolare.

Dopo la legge n. 431/1985 (la nota Legge Galasso), i demani civici hanno anche acquisito una funzione di tutela ambientale (riconosciuta più volte dalla giurisprudenza⁶).    Questa funzione è importantissima, basti pensare che i demani civici si estendono su oltre 5 milioni di ettari in tutta Italia (un terzo dei boschi nazionali), mentre i provvedimenti di accertamento regionali stanno portando la percentuale del territorio sardo rientrante in essi a quasi il 20% (circa 400.000 ettari).  

Molte normative regionali, così come anche la legge regionale sarda n. 12/1994 e s.m.i., vi hanno aggiunto alcune nuove “fruizioni” (es. turistiche), ma sempre salvaguardando il fondamentale interesse della collettività locale.   In particolare sono rimasti invariate le caratteristiche fondamentali dei diritti di uso civico.                   Essi sono inalienabili (art. 12 della legge n. 1766/1927), inusucapibili ed imprescrittibili (artt. 2 e 9 della legge n. 1766/1927): “intesi come i diritti delle collettività sarde ad utilizzare beni immobili comunali e privati, rispettando i valori ambientali e le risorse naturali, appartengono ai cittadini residenti nel Comune nella cui circoscrizione sono ubicati gli immobili soggetti all’uso” (art. 2 legge regionale n. 12/1994).                 Ogni atto di disposizione che comporti ablazione o che comunque incida su diritti di uso civico può essere adottato dalla pubblica amministrazione competente soltanto verso corrispettivo di un indennizzo da corrispondere alla collettività titolare del diritto medesimo e destinato ad opere permanenti di interesse pubblico generale (art. 3 della legge regionale n. 12/1994).

Con il decreto Assessore Agricoltura R.A.S. n. 953/DEC A 53 del 31 luglio 2013, previa deliberazione Giunta regionale n. 21/6 del 5 giugno 2013, sono stati dati gli indirizzi interpretativi per i procedimenti relativi alla gestione dei diritti di uso civico e dei demani civici.

Infine, con l’approvazione regionale degli strumenti previsti (regolamento per la gestione, piano di recupero e gestione delle terre civiche) è, così, possibile tutelare efficacemente il demanio civico e svolgere tutte quelle operazioni (permute, recuperi, sdemanializzazioni, trasferimenti di diritti, ecc.) finalizzate a ricondurre a corretta e legittima gestione una vera e propria cassaforte di natura della comunità locale.

Una delle problematiche più rilevanti in materia riguarda le diverse ipotesi in cui – spesso decine di anni or sono – i Comuni abbiano alienato illegittimamente terreni a uso civico attualmente irreversibilmente trasformati da edifici, abitazioni, aziende, impianti industriali.

La soluzione più equa, prevista nella presente proposta di legge, consiste nel individuare l’ipotesi di una sdemanializzazione e connesso trasferimento dei diritti di uso civico su terreni comunali quantomeno di analoga estensione e valore ambientale. La Regione può contribuire con terreni appartenenti al patrimonio regionale.

Viene, nel contempo, coinvolta per un opportuno concerto l’Amministrazione statale del Ministero per i Beni e Attività Culturali e il Turismo, così come autorevolmente indicato dalla sentenza Corte cost. n. 210/2014.

Con un’operazione simile, sul piano giuridico, ambientale ed economico-sociale, vengono salvaguardati i diritti della collettività locale (titolare del demanio civico) al mantenimento della consistenza del proprio demanio civico e vengono risolte situazioni altrimenti di estrema complessità.

Testo della proposta di legge regionale.

Art. 1

Trasferimento dei diritti di uso civico da terreni oggetto di sdemanializzazione.

1. Possono essere oggetto di sdemanializzazione i terreni soggetti a uso civico appartenenti ai demani civici a condizione che:

a) abbiano irreversibilmente perso la conformazione fisica o la destinazione funzionale di terreni agrari, ovvero boschivi o pascolativi per oggettiva trasformazione;

b) siano stati alienati, prima dell’entrata in vigore della Legge 8 agosto 1985, n. 431, da parte dei Comuni mediante atti posti in essere senza il rispetto della normativa di cui alla Legge 16 giugno 1927, n. 1766;

c) non siano stati utilizzati in difformità alla pianificazione paesaggistica e urbanistica.

2. La proposta di sdemanializzazione di terreni appartenenti ai demani civici deve, a pena di nullità, essere corredata da proposta di trasferimento dei diritti di uso civico in altri terreni di proprietà comunale idonei all’esercizio dei diritti di uso civico, agrario, boschivo o pascolativo, quantomeno di analoga estensione e valore ambientale. La Regione, su richiesta del Comune interessato e previa conforme deliberazione della Giunta regionale, può concorrere all’integrazione dei terreni ove trasferire i diritti di uso civico con terreni appartenenti al patrimonio regionale e degli enti, aziende e società controllate.

3. La sdemanializzazione e il contestuale trasferimento dei diritti di uso civico, su richiesta motivata del Comune territorialmente interessato, è dichiarata con decreto dell’Assessore regionale dell’Agricoltura e Riforma agro-pastorale, su conforme deliberazione della Giunta regionale, previo accertamento della esistenza delle condizioni indicate nei commi 1 e 2 e acquisizione di specifico concerto con il Ministero per i beni e Attività Culturali e il Turismo.

4. La richiesta di sdemanializzazione e di contestuale trasferimento dei diritti di uso civico è deliberata dal Consiglio comunale a maggioranza di due terzi dei suoi componenti. Qualora trattisi di terreni di pertinenza frazionale, la deliberazione deve contenere il parere obbligatorio dell’Amministrazione separata frazionale, ove esistente.

5. Entro 15 giorni la delibera è depositata a disposizione del pubblico per 30 giorni presso la segreteria del Comune; dell’avvenuto deposito è data notizia mediante avviso pubblicato all’albo del Comune e mediante l’affissione di manifesti e avviso in almeno uno dei quotidiani dell’isola.

6. Chiunque può formulare, entro 30 giorni a decorrere dall’ultimo giorno di pubblicazione, osservazioni alla delibera.

7. Il Consiglio comunale accoglie o respinge le osservazioni presentate, con parere motivato e, tenuto conto di esse, delibera a maggioranza dei due terzi dei suoi componenti l’adozione definitiva della richiesta di sdemanializzazione e di contestuale trasferimento dei diritti di uso civico.

8. Il decreto assessoriale di cui al comma 3 è pubblicato nel Bollettino Ufficiale della Regione nonché, per almeno 30 giorni, nell’albo pretorio del Comune interessato.

Art. 2

Abrogazione di norme.

Sono abrogate le seguenti norme:

– articoli 18 bis, 19 ter della legge regionale 14 marzo 1994, n. 12 e successive modifiche e integrazioni, introdotti dalla legge regionale 4 aprile 1996, n. 18;

– articolo 2 della legge regionale 4 aprile 1996, n. 18;

– articolo 4, commi 24, 25, 26, 27, della legge regionale 11 aprile 2016, n. 5.

Art. 3

Entrata in vigore.

La presente legge sarà pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione.

E’ fatto obbligo a chiunque spetti di osservarla e di farla osservare come legge della Regione. 

1^ Questo il risultato della votazione:

Votazione nominale

Il PRESIDENTE indice la votazione nominale con procedimento elettronico della proposta di legge numero 373.

(Segue la votazione)

Rispondono sì i consiglieri: AGUS – ANEDDA – BUSIA – CARTA Angelo – CHERCHI Augusto – COCCO Daniele – COCCO Pietro – COLLU – CONGIU – COZZOLINO – CRISPONI – DEDONI – DEMONTIS – DERIU – FORMA – GAIA – LAI – LEDDA – LOCCI – LOTTO – MELONI – MORICONI – PERRA – PINNA Giuseppino – PINNA Rossella – PISCEDDA – PITTALIS – PIZZUTO – RUBIU – RUGGERI – SABATINI – SATTA – SOLINAS Antonio – SOLINAS Christian – TENDAS – TOCCO – USULA – ZANCHETTA.

Si sono astenuti: il Presidente GANAU – TEDDE.

Risultato della votazione

Il PRESIDENTE proclama il risultato della votazione:

Presenti 40

Votanti 38

Astenuti 2

Maggioranza 20

Favorevoli 38

Il Consiglio approva.

2^ “Art. 3

– omissis –

20. I termini di cui all’articolo 2 della legge regionale 4 aprile 1996, n. 18 (Integrazioni e modifiche alla legge regionale 14 marzo 1994, n. 12 ‘Norme in materia di usi civici. Modifiche alla legge regionale 7 gennaio 1977, n. 1, concernente l’organizzazione amministrativa della Regione sarda’), sono riaperti per la durata di due anni decorrenti dall’entrata in vigore della presente legge o, se successiva, dalla pubblicazione sul Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna (BURAS) della determinazione con cui si provvede ad accertare la sussistenza e la tipologia degli usi civici nei territori dei comuni per i quali non esista ancora un provvedimento formale di accertamento.

21. Alla lettera b) del comma 1 dell’articolo 18 bis della legge regionale 14 marzo 1994, n. 12 (Norme in materia di usi civici. Modifica della legge regionale 7 gennaio 1977, n. 1, concernente l’organizzazione amministrativa della Regione sarda), è aggiunto, alla fine, il seguente periodo: “o siano stati già adibiti, alla data di entrata in vigore della presente legge, alla localizzazione di insediamenti produttivi nelle aree a ciò destinate all’interno delle delimitazioni dei consorzi industriali”.

22. I terreni siti in agro di Irgoli, distinti nel catasto terreni al foglio 14, particella 8, foglio 17, particella 1, foglio 18, particelle 2, 3, 4, 5 e 6, foglio 19, particelle 1, 2 e 4, foglio 20, particelle 3, 4, 5, 6, 8, 11, 12, 13, 39 e 41, foglio 28, particella 8, per i quali è stata riconosciuta la perdita della destinazione funzionale originaria di terreni boschivi o pascolativi con verbale dell’Argea – Servizio territoriale del nuorese del 15 aprile 2008, costituiscono oggetto di sclassificazione del regime demaniale di uso civico”.

3

^ “L’art. 2 della Legge regionale 4 aprile 1996, n. 18 (Integrazioni e modifiche alla legge regionale 14 marzo 1994, n. 12 ‘Norme in materia di usi civici. Modifiche alla legge regionale 7 gennaio 1977, n. 1, concernente l’organizzazione amministrativa della Regione sarda’) è abrogato”.

4^ Art.22 – Recupero dei terreni civici

1. Entro un anno dall’entrata in vigore della presente legge i Comuni devono promuovere le azioni necessarie per il recupero dei terreni comunali ad uso civico, il cui accertamento sia già avvenuto con decreto dell’organo competente, che risultino abusivamente occupati o detenuti senza titolo valido.

2. In difetto vi provvede, su proposta dell’Assessore regionale dell’agricoltura e riforma agro – pastorale, la Giunta regionale mediante la nomina di un commissario ad acta.

5
^ vds. sentenze Corte cost. n. 345/1997, n. 46/1995 e ordinanze Corte cost. nn. 71/1999, 316/1998, 158/1998, 133/1993. Vds.. anche Cass. civ., SS.UU., 12 dicembre 1995, n. 12719; Cass. pen., Sez. III, 29 maggio 1992, n. 6537.