[Stefano Deliperi]

Con la sentenza Corte App. civile Roma, Sez. II, 9 aprile 2018, n. 2245, la Corte d’Appello di Roma, su ricorso della Regione autonoma della Sardegna, ha riformato il lodo espresso dal Collegio arbitrale (il magistrato in pensione Gianni Olla, il docente universitario romano Nicolò Lipari, il presidente emerito della Corte costituzionale Franco Bilé) ha emesso il suo lodo (con il parere contrario di uno dei componenti, il magistrato Olla) favorevole alle pretese della Nuova Iniziative Coimpresa del Gruppo Cualbu sull’annosa vicenda di Tuvixeddu (Cagliari), la più importante area archeologica sepolcrale punico-romana del Mediterraneo, interessata dal noto progetto immobiliare.

L’indennizzo di 77,8 milioni di euro previsto dal lodo arbitrale, si riduce a soli 1,2 milioni di euro, come ha affermato la Corte d’Appello di Roma. Il Gruppo Cualbu dovrà restituire quanto percepito in eccesso, più di 80. 5 milioni di euro, visto che il lodo era stato dichiarato esecutivo e l’indennizzo era stato versato integralmente, interessi compresi. La decisione regionale di fermare l’edificazione nell’area è stata ritenuta legittima, perché le disposizioni del P.P.R. sono state definitivamente riconosciute legittime anche riguardo Tuvixeddu dai Giudici amministrativi (vds. Cons. Stato, Sez. VI, 3 marzo 2011, n. 1366). Le motivazioni dell’arbitrato poggiavano esclusivamente sull’annullamento del precedente vincolo paesaggistico (vds. Cons. Stato, Sez. VI, 4 agosto 2008, n. 3895).

Una vicenda complessa, dove sono sempre più necessari buon senso e determinazione per raggiungere l’obiettivo della salvaguardia del bene culturale e della sua corretta fruizione pubblica. Infatti, nonostante la situazione fluida determinata dal perdurante contenzioso, esiste – come detto in varie occasioni – una via per raggiungere l’obiettivo della piena salvaguardia del Colle di Tuvixeddu e della realizzazione del grande parco archeologico-ambientale. E’ il caso di ricordarla.

Tuvixeddu. La situazione sotto il profilo giuridico. Si tratta di una vicenda complessa, ma qualche punto fermo c’è e – per logica e buon senso – da qui si dovrebbe partire per raggiungere una soluzione definitiva che porti al soddisfacimento degli interessi pubblici per la salvaguardia e la realizzazione di un grande parco archeologico-ambientale. In primo luogo l’accordo di programma immobiliare (15 settembre 2000; art. 27 della legge n. 142/1990 e s.m.i., ora art. 34 del decreto legislativo n. 267/2000 e s.m.i., nonché art. 11 della legge n. 241/1990 e s.m.i.),  deleterio per i valori storico-culturali e ambientali del sito, è valido ed efficace, fin quando non verrà revisionato o reso nullo da decisioni amministrative o giurisdizionali o da esercizi della facoltà di recesso, salvo eventuali penali.  Il Comitato di sorveglianza è l’organo (di fonte pattizia) per la “gestione” dell’accordo medesimo.    

Chi non tiene conto di questo elemento fondamentale non può che avere una visione parziale e – in ultima analisi – deleteria per la salvaguardia del Colle, prospettando scenari già sanzionati quali illegittimi dai Giudici amministrativi. C’è da ricordare, specificamente, che la gran parte dei terreni compresi nell’area archeologica di Tuvixeddu sono pervenuti in proprietà al Comune di Cagliari proprio in forza del citato accordo di programma e un eventuale recesso unilaterale aprirebbe la strada ad azioni civili di rivendica da parte dei soggetti privati conferitori o – in caso di accessione invertita, applicabile quantomeno per i terreni oggetto dei lavori già avviati del parco archeologico-ambientale – a richieste di risarcimento dei danni nei confronti del Comune di Cagliari, ulteriori rispetto ai contenziosi già aperti.    Magari anche a riaprire contenziosi già chiusi con transazioni. In secondo luogo, il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 1366/2011 – molto importante, ma non risolutiva – ha dato forza alle ragioni della tutela delineando il percorso amministrativo che si dovrà seguire.  

Il Consiglio di Stato, VI Sezione, con sentenza 3 marzo 2011, n, 1366 ha accolto il ricorso della Regione autonoma della Sardegna (Amministrazione Soru) avverso la sentenza del T.A.R. Sardegna, II Sezione, 14 novembre 2007, n. 2241, che aveva annullato le disposizioni di tutela discendenti dal piano paesaggistico regionale – P.P.R. La Regione aveva impugnato la sentenza del Giudice amministrativo sardo nella parte in cui aveva accolto i motivi di ricorso del Comune di Cagliari (difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità delle previsioni di piano) relativi all’individuazione del complesso Tuvixeddu-Tuvumannu (circa 50 ettari) fra le “aree caratterizzate da preesistenze con valenza storico culturale” tutelate ai sensi dell’art. 49 delle norme di attuazione del P.P.R.     Il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso, confermando (come già il T.A.R. Sardegna) che la Regione possa mediante il piano paesaggistico prevedere motivatamente una specifica disciplina di tutela su aree di valore ambientale e storico-culturale (artt. 131 e ss. del decreto legislativo n. 42/2004 e s.m.i.) e ricordando che “il piano paesaggistico è cogente e immediatamente prevalente sulla strumentazione della programmazione urbanistica degli enti locali” (art. 145, comma 3°, del decreto legislativo n. 42/2004 e s.m.i.).      

La sentenza rappresenta un deciso riconoscimento del valore ambientale, archeologico e paesaggistico di Tuvixeddu e riporta l’area nell’alveo della tutela del piano paesaggistico regionale, con tutte le disposizioni di carattere generale e particolare. Fra le disposizioni di carattere generale (Parte prima, Titolo II “Disciplina generale” delle norme di attuazione del P.P.R.) c’è, comunque, l’art. 15, comma 3°, delle norme di attuazione, che consente “per i Comuni dotati di P.U.C. approvato … nelle … zone C, D, F e G” la realizzazione degli “interventi previsti negli strumenti urbanistici attuativi purchè approvati e con convenzione efficace alla data di adozione del Piano Paesaggistico Regionale”.    Tali disposizioni si applicano agli “ambiti di paesaggio costieri di cui all’articolo 14″, cioè a tutto il territorio del Comune di Cagliari, già dotato di P.U.C. e rientrante nell’ambito di paesaggio costiero n. 1 “Golfo di Cagliari”.

Tuvixeddu. L’intesa Stato-Regione-Comune. Il noto progetto edilizio Iniziative Coimpresa è oggetto di un accordo di programma immobiliare, cioè uno strumento attuativo del P.U.C. di Cagliari, approvato e convenzionato prima della data di adozione del P.P.R. Anche le opere di urbanizzazione primaria sono state avviate prima della data di adozione del P.P.R. La previsione della subordinazione a successiva “intesa” Regione-Provincia-Comune delle parti di tali interventi non munite di titoli abilitativi (es. concessioni edilizie), disposta dal successivo comma 4°, è stata annullata dai Giudici amministrativi. Però le parti del progetto immobiliare Iniziative Coimpresa, così come di altri progetti immobiliari presenti nelle aree interessate, ricadenti nelle zone C–completamento, D–industriali e G–servizi (zone F–turistiche non ve ne sono) non riguardano certo tutta l’area disciplinata ora nuovamente con il P.P.R. Anzi.

E qui interviene chiaramente il Consiglio di Stato che ha esplicitamente affermato: “Resta stabilito, quanto alla concreta ed autonoma disciplina di salvaguardia, che la regolamentazione definitiva dell’area è rinviata ad un’intesa tra Comune e Regione, fermo che ‘all’interno dell’area individuata è prevista una zona di tutela integrale, dove non è consentito alcun intervento di modificazione dello stato dei luoghi, e una fascia di tutela condizionata’ (art. 48, comma 2, delle NTA)”. In buona sostanza – al di là di divergenze interpretative sempre possibili – il Consiglio di Stato ha ritenuto opportuno ricordare che c’è “una zona di tutela integrale”, “una fascia di tutela condizionata” e una restante area da disciplinare mediante intesa fra Regione e Comune.     Sicuramente oggi è radicalmente complicata la vita ai progetti edilizi nelle aree interessate, le esigenze della tutela sono state nettamente rafforzate, ma sarà fondamentale seguire attivamente le fasi di formazione della prevista “intesa” Regione-Comune indicata dal Consiglio di Stato.         

Tuvixeddu. Come chiudere il contenzioso. Il piano urbanistico comunale di Cagliari dev’essere adeguato alle previsioni del piano paesaggistico regionale mediante lo strumento della co-pianificazione Ministero Beni e Attività Culturali – Regione – Comune, in seguito dovrà esser modificato di conseguenza l’accordo di programma immobiliare (finora mai rescisso né oggetto di recesso da parte di alcuna parte) e in tale sede saranno previsti indennizzi, eventuali permute, ecc. per chiudere definitivamente ogni contenzioso. Fino ad allora non vi potrà essere nessun intervento sull’area Tuvixeddu–Tuvumannu, ma anche – purtroppo – nessuna certezza sul versante della tutela e della corretta fruizione e valorizzazione di un bene culturale unico al mondo. 

Sarebbe ora di voltare definitivamente pagina e di risolvere una volta per tutte una situazione che a Tuvixeddu e a Cagliari fa solo del male. L’obiettivo è il parco archeologico-ambientale su tutto il Colle, un bene ambientale e storico-culturale, un sicuro richiamo turistico per Cagliari e la Sardegna.