Gianfranco Sabattini

La proposta di riforma costituzionale Renzi/Boschi, oltre al superamento del bicameralismo paritario e alla riduzione del numero dei parlamentari, prevede la soppressione del Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro e una nuova modificazione del Titolo V della Costituzione, contenente le disposizioni in merito alla ripartizione delle competenze legislative tra Stato e Regioni. Come si ricorderà, questo Titolo della Carta repubblicana era gia stato oggetto di modifica nel 2001 ad opera del centrosinistra, con l’intento di catturare, attraverso una riforma pseudo-federalista della struttura istituzionale dello Stato, il consenso della Lega.

La riforma di allora aveva suddiviso le competenze legislative di Stato e Regioni in tre aree: le materie di competenza esclusiva dello Stato, quelle di competenza concorrente (lo Stato determina i principi fondamentali e le Regioni legiferano nel rispetto della Costituzione) e quelle di competenza esclusiva delle Regioni.

La legge di riforma Renzi/Boschi modifica in senso centralistico la ripartizione della competenza legislativa introdotta nel 2001: è eliminata l’area della competenza concorrente, per cui lo Stato rafforza il suo potere regolamentare, esercitandolo per materie, come ad esempio il governo del territorio, delle infrastrutture e delle grandi reti di trasporto, la cui regolamentazione era stata lasciata dalla riforma del 2001 alla competenza delle Regioni. Inoltre, la separazione dei poteri non è ben determinata, in quanto è prevista una “clausola di supremazia statale”, che permette allo Stato di intervenire in materie di competenza regionale quando lo imponesse la tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica o la tutela dell’interesse nazionale

Uno degli obiettivi della proposta di riforma costituzionale che sarà sottoposta a referendum confermativo nei prossimi mesi è quello di superare la frammentazione oggi esistente tra le competenze statali e quelle regionali, in quanto la riforma del 2001 avrebbe determinato un tale intreccio delle competenze da alimentare nel tempo un rilevante contenzioso costituzionale, con una conseguente rilevante perdita di efficacia dell’attività di governo a livello centrale e periferico.

In realtà, la perdita di efficacia nell’attività di governo è stata causata dalle finalità di natura elettoralistica, con cui il centrosinistra, più che una revisione in senso federalistico della struttura istituzionale dello Stato, ha inteso realizzare una forma di decentramento istituzionale, denominato “federalismo fiscale”, al solo scopo, come si è già detto, di catturare il consenso elettorale della Lega, nella speranza di poter sconfiggere il centrodestra. La riforma del 2001, oltre a una nuova ripartizione della potestà legislativa e amministrativa tra Stato e Regioni, stabiliva che la Repubblica era costituita da “strutture paritetiche”, senza prevedere alcuna gerarchia, al solo scopo di “sfasciare” l’unità istituzionale della Repubblica, come appunto voleva la Lega: Comuni, Province, Città metropolitane, Regioni e Stato erano messi sullo stesso livello.

La rilevanza del nuovo orientamento federalista sui generis si è manifestato, in particolare, nell’ambito delle materie per le quali era prevista una competenza concorrente, con la norma che stabiliva che l’iniziativa legislativa delle Regioni prevalesse su quella statale. E’ potuto così accadere che il livello regionale diventasse quello legislativamente più rilevante. Inoltre, con la riforma del 2001, considerati i motivi elettoralistici che l’avevano suggerita, veniva assegnata una larga autonomia finanziaria alle Regioni. Queste ultime, infatti, senza la necessità di una legge statale, potevano fissare la base imponibile per il finanziamento della propria attività politica. L’autonomia tributaria, se per un verso ha potuto soddisfare le istanze poco solidaristiche delle Regioni “ricche” nei confronti di quelle “povere”, per un altro verso è stata la fonte di conseguenze negative nella gestione dei conti pubblici, sia a livello nazionale, che a livello regionale.

A compenso della minor capacità contributiva di alcune Regioni, in particolare di quelle del Mezzogiorno, era prevista la costituzione di un “Fondo perequativo”, senza vincoli di destinazione; ciò che di fatto ha limitato l’autonomia delle Regioni economicamente “deboli”, in quanto lo Stato, per l’utilizzazione del “Fondo” nell’attuazione della politica pubblica finalizzata a realizzare la perequazione delle singole aree regionali, ha intrattenuto rapporti con ciascuna di esse, adottando una prassi che alcuni meridionalisti, come ad esempio Adriano Giannola (“Il contributo delle Regioni meridionali ai Piani per il Mezzogiorno”, in Rivista giuridica del Mezzogiorno, 1/2006), hanno denominato a “modello stellare”, per indicare che lo Stato intratteneva rapporti biunivoci con le Regioni.

Questa logica era la conseguenza del federalismo fiscale, posto in essere unicamente in funzione degli interessi propri di ogni area regionale, senza una visione d’insieme dei rapporti che lo Stato intratteneva con esse; visione che sarebbe risultata utile ai fini di un coordinamento dei diversi interventi per una più sicura realizzazione della politica di convergenza della situazione economico-sociale delle Regioni. Sta di fatto che la riforma del Titolo V, consentendo l’utilizzazione del “Fondo” di perequazione secondo la logica del “modello stellare”, non ha stimolato alcun contributo delle Regioni che potevano fruire del “Fondo”, quali quelle meridionali, all’elaborazione dei progetti per la loro crescita e il loro sviluppo; né ha promosso interventi mirati a migliorare le loro istituzioni, al fine di aumentarne il livello di responsabilità decisionale, attraverso una partecipazione all’elaborazione, in una visione d’insieme, dei progetti di crescita e sviluppo. Obiettivo, questo, che sarebbe stato possibile perseguire, se, in luogo del federalismo fiscale, fosse stato introdotto un reale ed effettivo federalismo istituzionale, fissando specifici rapporti gerarchici tra lo Stato, e gli altri livelli istituzionali sottordinati.

Ora, si dà il caso che il Governo abbia predisposto alla fine dello scorso anno un Masterplan per il Mezzogiorno, un piano cioè che dovrebbe permettere la scrittura di una nuova pagina per il Mezzogiorno d’Italia. Il piano, per il superamento del divario tra Nord e Sud dell’Italia fissa la disponibilità di una cospicua dotazione economica, da utilizzare entro il 2023; nel piano viene detto che esso non finanzierà progetti calati dall’alto, in quanto farà leva sulla capacità di proposta delle società civili e delle istituzioni meridionali.

La governance prevista per l’attuazione del Masterplan sarà basata su regole riguardanti il funzionamento dei mercati e la predisposizione dei fattori di produzione comuni, quali le infrastrutture e il capitale umano. Nel complesso, per l’attuazione dei progetti di crescita e sviluppo è prevista la disponibilità di 98 miliardi da impiegarsi entro il 2023, mentre la loro attuazione, oltre che delle semplificazioni, riguardanti la ripartizione di responsabilità tra le amministrazioni, previste dalla riforma costituzionale Renzi/Boschi (naturalmente, se sarà approvata), potrà avvalersi anche della Cabina di Regia Stato-Regioni, costituita per l’utilizzazione del Fondo Sviluppo e Coesione, al fine di impiegare le risorse in modo da massimizzare le sinergie con i Fondi strutturali dei programmi operativi nazionali e regionali.

Come è facile intuire, la governace prevista per l’attuazione del Masterplan governativo in favore delle Regioni meridionali, scontava, alla fine del 2015, la possibilità di disporre della controriforma del Titolo V contenuta nella legge di riforma della Costituzione Renzi/Boschi; come si è visto, la controriforma ricupera in pieno la vocazione centralistica dello Stato, limitando tra l’altro gli scarsi spazi di autonomia decisionale lasciati alle Regioni con la prevista “clausola di supremazia statale”, che permette allo Stato di intervenire sulle materie residue, lasciate alla competenza regionale, ogni volta che lo imponga l’urgenza di salvaguardare l’unità giuridica o economica della Repubblica o la tutela dell’interesse nazionale.

La riforma Renzi/Boschi, il cui scopo originale doveva essere il superamento del bicameralismo perfetto, ha finito col peggiorare il livello di autonomia che i padri costituenti avevano deciso fosse concesso alle comunità periferiche del Paese, per compensare la vocazione ancestrale al centralismo delle classi politiche che si sono succedute al governo dell’Italia, dall’Unità ai nostri giorni. Tuttavia, il problema dell’adozione di una struttura istituzionale federalista è sempre stato motivo di dibattito politico; la soluzione federalista è stata scartata dalla classe politica risorgimentale, ma è stata scartata anche dall’Assemblea costituente, che in sua vece ha preferito una soluzione basata sul riconoscimento di una limitata autonomia decisionale alle Regioni; il sistema regionale, sarebbe dovuto servire, soprattutto nel caso delle aree regionali meridionali, a consentire alle società civili del Sud del Paese di esprimere classi politiche capaci di far funzionare istituzioni idonee a promuoverne la crescita e lo sviluppo.

I limiti dell’ordinamento regionale hanno però concorso a creare le condizioni perché si formassero, sul finire del secolo scorso, movimenti politici favorevoli all’abbattimento dei costi derivanti dalla sua conservazione; la soluzione adottata è stata quella di realizzare un falso federalismo, di tipo fiscale, che anziché favorire la responsabilizzazione delle società civili delle Regioni in ritardo sulla via della crescita e dello sviluppo, è stato orientato unicamente ad attenuare il costo in termini di spesa pubblica erogata per il finanziamento dei trasferimenti, che sarebbero dovuti servire appunto a promuovere sia la crescita, che lo sviluppo.

La riforma Renzi/Boschi, a causa della debolezza degli esecutivi succedutisi dopo il crollo del sistema dei partiti della cosiddetta Prima Repubblica, nell’attuazione del programma di governo, della lentezza dei procedimenti legislativi e dell’elevata conflittualità tra i diversi livelli di governo, ha modificato radicalmente la seconda parte della Carta, incluso il “poco di buono” contenuto nella riforma del 2001 del Titolo V; la riforma Renzi/Boschi, infatti, anziché correggere il federalismo fiscale trasformandolo in autentico federalismo istituzionale, prevede il ritorno ad uno Stato centralista che, negando persino il principio di sussidiarietà, annulla ogni principio di autonomia delle Regioni, perpetuando un loro status che gli studi economici sullo sviluppo locale individuano come la causa prima della loro incapacità di fuoriuscire dall’arretratezza.