Una grossa mano a Tuvixeddu
16 Marzo 2011
Stefano Deliperi
Il Consiglio di Stato, VI Sezione, con sentenza 3 marzo 2011, n, 1366 ha accolto il ricorso della Regione autonoma della Sardegna (Amministrazione Soru) avverso la sentenza del T.A.R. Sardegna, II Sezione, 14 novembre 2007, n. 2241, che aveva annullato le disposizioni di tutela discendenti dal piano paesaggistico regionale – P.P.R. La Regione aveva impugnato la sentenza del Giudice amministrativo sardo nella parte in cui aveva accolto i motivi di ricorso del Comune di Cagliari (difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità delle previsioni di piano) relativi all’individuazione del complesso Tuvixeddu-Tuvumannu (circa 50 ettari) fra le “aree caratterizzate da preesistenze con valenza storico cultruale” tutelate ai sensi dell’art. 49 delle norme di attuazione del P.P.R.
Il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso, confermando (come già il T.A.R. Sardegna) che la Regione possa mediante il piano paesaggistico prevedere motivatamente una specifica disciplina di tutela su aree di valore ambientale e storico-culturale (artt. 131 e ss. del decreto legislativo n. 42/2004 e s.m.i.) e ricordando che “il piano paesaggistico è cogente e immediatamente prevalente sulla strumentazione della programmazione urbanistica degli enti locali” (art. 145, comma 3°, del decreto legislativo n. 42/2004 e s.m.i.). La sentenza, come prevedibile, ha suscitato reazioni contrastanti, molto “vivaci”, riguardo le conseguenze sulle sorti di un’area che accoglie il più importante sito sepolcrale punico-romano (con testimonianze fino all’epoca alto-medievale) del Mediterraneo. Proviamo, quindi, in estrema sintesi, a verificare quale via abbia indicato il Consiglio di Stato per il futuro di Tuvixeddu. La sentenza rappresenta un deciso riconoscimento del valore ambientale, archeologico e paesaggistico di Tuvixeddu e riporta l’area nell’alveo della tutela del piano paesaggistico regionale, con tutte le disposizioni di carattere generale e particolare.
Fra le disposizioni di carattere generale (Parte prima, Titolo II “Disciplina generale” delle norme di attuazione del P.P.R.) c’è, comunque, l’art. 15, comma 3°, delle norme di attuazione, che consente “per i Comuni dotati di P.U.C. approvato … nelle … zone C, D, F e G” la realizzazione degli “interventi previsti negli strumenti urbanistici attuativi purchè approvati e con convenzione efficace alla data di adozione del Piano Paesaggistico Regionale”. Tali disposizioni si applicano agli “ambiti di paesaggio costieri di cui all’articolo 14″, cioè a tutto il territorio del Comune di Cagliari, già dotato di P.U.C. e rientrante nell’ambito di paesaggio costiero n. 1 “Golfo di Cagliari”. Il noto progetto edilizio Iniziative Coimpresa è oggetto di un accordo di programma immobiliare, cioè uno strumento attuativo del P.U.C. di Cagliari, approvato e convenzionato prima della data di adozione del P.P.R. La previsione della subordinazione a successiva “intesa” Regione-Provincia-Comune delle parti di tali interventi non munite di titoli abilitativi (es. concessioni edilizie), disposta dal successivo comma 4°, è stata annullata dai Giudici amministrativi (T.A.R. Sardegna, sez. II, 12 giugno 2009, n. 979; T.A.R. Sardegna, sez. II, 31 ottobre 2007, n. 2010; T.A.R. Sardegna, sez. II, 31 ottobre 2007, n. 2011; T.A.R. Sardegna, sez. II, 31 ottobre 2007, n. 2012; T.A.R. Sardegna, sez. II, 31 ottobre 2007, n. 2013). Però le parti del progetto immobiliare Iniziative Coimpresa, così come di altri progetti immobiliari presenti nelle aree interessate, ricadenti nelle zone C–completamento, D–industriali e G–servizi (zone F–turistiche non ve ne sono) non riguardano certo tutta l’area disciplinata ora nuovamente con il P.P.R. Anzi.
E qui interviene chiaramente il Consiglio di Stato che ha esplicitamente affermato: “Resta stabilito, quanto alla concreta ed autonoma disciplina di salvaguardia, che la regolamentazione definitiva dell’area è rinviata ad un’intesa tra Comune e Regione, fermo che ‘all’interno dell’area individuata è prevista una zona di tutela integrale, dove non è consentito alcun intervento di modificazione dello stato dei luoghi, e una fascia di tutela condizionata’ (art. 48, comma 2, delle NTA)”. In buona sostanza – al di là di divergenze interpretative sempre possibili – il Consiglio di Stato ha ritenuto opportuno ricordare che c’è “una zona di tutela integrale”, “una fascia di tutela condizionata” e una restante area da disciplinare mediante intesa fra Regione e Comune. Una sentenza molto importante, ma non risolutiva. Sicuramente complica molto la vita ai progetti edilizi nelle aree interessate e dà grande forza alle esigenze della tutela, ma sarà fondamentale seguire attivamente le fasi di formazione della prevista “intesa” Regione-Comune indicata dal Consiglio di Stato. Inoltre, sarà importante l’esito del ricorso n. 4444/2010 degli Amici della Terra pendente sempre davanti al Consiglio di Stato e riguardante l’autorizzazione paesaggistica emanata nel lontano 1999 in favore dell’intero accordo di programma immobiliare. Se sarà annullata, cade l’accordo di programma immobiliare.
Possiamo guardare al futuro di Tuvixeddu con maggiore ottimismo, ma non è certo il momento di riposare sugli allori.
17 Marzo 2011 alle 18:45
Non condivido l’interpretazione della sentenza del Consiglio di Stato qui riportata. Chiarirò il mio pensiero, non per spirito polemico, ma perché ritengo che una interpretazione corretta delle norme, condivisa da tutte le associazioni ambientaliste, sia fondamentale per la difesa dei colli. La circostanza che l’articolo 15, 3° comma, N.T.A. del PPR, nelle zone urbanistiche citate, consenta la realizzazione degli interventi previsti negli strumenti urbanistici attuativi, approvati e con convenzione efficace alla data di adozione del PPR, è stata regolarmente dedotta in giudizio da Coimpresa, che ha chiesto che il ricorso della Regione fosse dichiarato inammissibile per carenza d’interesse, in quanto la previsione dell’articolo 15 rende di fatto inapplicabile la tutela imposta dall’articolo 49 sull’area vincolata. Esattamente quello che sostiene lo scritto che precede. Il Consiglio di Stato ha RIGETTATO l’eccezione dell’impresa, ACCOGLIENDO il ricorso della Regione e dichiarando espressamente che “con il vincolo in questione è definita una tutela volta alla salvaguardia della interrelazione di insieme” e che questa ha “efficacia di sovraordinazione rispetto agli strumenti urbanistici (art. 145 del Codice, che prevede la generale cogenza e l’immediata prevalenza della pianificazione paesaggistica su quella urbanistica)”. In altre parole, a differenza di quanto qui si afferma, il Consiglio di Stato ha stabilito che la tutela dell’area prevale sugli accordi di programma.
17 Marzo 2011 alle 21:21
Al di là di divergenze interpretative, come ho cercato di evidenziare, il Consiglio di Stato ha esplicitamente affermato: “Resta stabilito, quanto alla concreta ed autonoma disciplina di salvaguardia, che la regolamentazione definitiva dell’area è rinviata ad un’intesa tra Comune e Regione, fermo che ‘all’interno dell’area individuata è prevista una zona di tutela integrale, dove non è consentito alcun intervento di modificazione dello stato dei luoghi, e una fascia di tutela condizionata’ (art. 48, comma 2, delle NTA)”. In buona sostanza, il Consiglio di Stato ha ritenuto opportuno ricordare che c’è “una zona di tutela integrale”, “una fascia di tutela condizionata” e una restante area da disciplinare mediante intesa fra Regione e Comune.
Una sentenza molto importante, ma non risolutiva. Sarà fondamentale agire con risolutezza sulla successiva fase dell’intesa Regione-Comune indicata chiaramente dal Consiglio di Stato.
18 Marzo 2011 alle 11:41
Dissento ancora una volta. Il Consiglio di Stato si è limitato a ricordare il contenuto dell’articolo 49, comma 2 (ha solo sbagliato il riferimento normativo) che prevede la predisposizione – tramite intesa Regione Comune – di “una zona di tutela integrale, dove non è consentito alcun intervento di modificazione dello stato dei luoghi, e una fascia di tutela condizionata”. Non ha parlato di nessuna “restante area” perchè l’intesa riguarda tutta l’area vincolata – la bellezza di 120 ettari – e deve definire la zona di tutela integrale, obbligatoria. Non si tratta di un’interpretazione, ma della lettera della legge. Il fatto poi che l’individuazione di quest’ultima sia affidata ad una intesa con la Regione – e non riservata alla sola discrezionalità del Comune – è un’ulteriore garanzia a vantaggio della tutela, imposta dal pianificatore regionale ai sensi dell’articolo 11 NTA del PPR. Prima della sentenza l’area di tutela integrale era solo di 11 ettari, ora – e fino all’adeguamento del PUC al PPR – sarà di 120 ettari. In seguito – considerato anche il vigente vincolo minerario e il fatto che il Consiglio di Stato ha confermato ritrovamenti archeologici per 22 ettari, dichiarando che la tutela paesaggistica deve avere una estensione maggiore – l’area inedificabile arriverà a coprire l’intera superficie dei colli. Questo, come cittadini e associazioni, è quello che dobbiamo pretendere dalle istituzioni competenti in applicazione delle norme vigenti e dell’ultima sentenza.
18 Marzo 2011 alle 17:48
Il Consiglio di Stato, con la sentenza di cui si discute, si è occupato dell’area di Tuvixeddu-Tuvumannu rientrante nelle previsioni del P.P.R.: si tratta dell’area tutelata con il verbale di vincolo paesaggistico del 1997 (mai pubblicato) per un’estensione di circa 50 ettari, non 120.
Ne parla esplicitamente la sentenza (pagine 5, 8, 9) e, nelle sue difese, la Regione giustamente ricorda “che dagli atti acquisiti con l’istruttoria disposta dalla Sezione risulta che la perimetrazione dell’area determinata con il PPR non è innovativa, in quanto trasposizione del vincolo paesaggistico già approvato nel 1997”.
Comunque, volendo, si può pensare di correggere anche il Consiglio di Stato.
E’ ovvio che l’intesa Regione-Comune si occupi di tutta l’area, ma tenendo fermo che parte è comunque “zona di tutela integrale” e parte è “fascia di tutela condizionata”. Solo sulla restante parte, di fatto, si potrà svolgere la scelta discrezionale. Ho semplicemente inteso dire questo e credo che sarà fondamentale agire con risolutezza sulla successiva fase dell’intesa Regione-Comune indicata chiaramente dal Consiglio di Stato.
Il resto mi pare solo una tempesta in un bicchier d’acqua.
18 Marzo 2011 alle 18:58
Siccome non ho capito il motivo delle reazioni contrastanti e “vivaci”, mi sono preso la briga di leggere la sentenza in questione, ed è di una linearità ammirevole. ll Consiglio di Stato, per farla molto sintetica, ed evitare le contorsioni mentali, stabilisce che:
– il p.p.r. poteva direttamente qualificare come beni paesaggistici, sottoponendole a specifiche misure di salvaguardia, aree ulteriori rispetto a quelle dichiarate tali in via amministrative o ex lege;
– tale qualificazione, afferente alla dimensione paesaggistica del patrimonio culturale, presuppone una valutazione diversa da quella alla base di un vincolo archeologico;
– tale valutazione deve essere resa dalla Regione sulla base di presupposti idonei alla individuazione degli ambiti;
– tutto ciò con efficacia di sovraordinazione rispetto agli strumenti urbanistici;
– “salva” l’azione della Regione;
– precisa, infine, che “resta stabilito, quanto alla concreta ed autonoma disciplina di salvaguardia, che la regolamentazione definitiva dell’area è rinviata ad un’intesa tra Comune e Regione, fermo che “all’interno dell’area individuata è prevista una zona di tutela integrale, dove non è consentito alcun intervento di modificazione dello stato dei luoghi, e una fascia di tutela condizionata” (art. 48, comma 2, delle NTA)”.
Il Consiglio di Stato salva l’operato della Regione e al contempo afferma che serve un’intesa per la regolamentazione definitiva. E fa sempre riferimento ad un’area di 50 ettari.
18 Marzo 2011 alle 21:55
“Contorsioni mentali” è una frase che in ogni caso è preferibile non usare, almeno in questa sede. Non credo che sia corretto qualificare in questo modo una riflessione che si può anche non condividere, ma che proviene da ambienti non senza competenze giuridiche e di severa militanza a difesa del paesaggio e del sito.
Ma in fin dei conti lei ha detto tutto: “una” zona di tutela integrale.
19 Marzo 2011 alle 18:39
A scanso di equivoci, tengo a precisare che concordo con la spiegazione della sentenza data dall’autore dell’articolo, che considero uno dei più importanti esperti di diritto ambientale e che ha fornito una chiave di lettura chiara e obiettiva della pronuncia del Consiglio di Stato. Proprio per tale ragione, poichè non comprendo il motivo delle successive polemiche, sono andato a leggermi la sentenza e ho avuto conferma che quanto scrive Stefano Deliperi è corretto, perciò credo che il suo pensiero sia stato successivamente “manipolato” per motivi che ignoro. Probabilmente, l’espressione “contorsioni mentali” non era appropriata, chiedo venia ma leggendo certe argomentazioni è la prima cosa che mi è venuta in mente.
19 Marzo 2011 alle 20:23
Sulla lettura della sentenza del Consiglio di Stato riguardante Tuvixeddu ci sono arrivati altri contributi, per i quali ringraziamo gli autori ma che ci è sembrato opportuno non pubblicare, sia per le nostre regole – ricordiamo che nel nostro sito lo spazio dei commenti su un dato articolo, in ogni caso di natura diversa da uno spazio ‘forum’, è impostato su norme editoriali precise che riguardano il numero delle battute e degli interventi, nome e cognome, e correttezza dei rapporti fra le persone – sia perché, nella sostanza, non aggiungono riflessioni decisive a quanto argomentato in questa e altre sedi: non mancano peraltro i siti di riferimento dove esperti ed associazioni – che ringraziamo per aver arricchito il dibattito anche sul ‘Manifesto Sardo’ – propongono con chiarezza il proprio punto di vista.
La scelta stessa dei tre diversi tagli proposti nel nostro numero (Madau, Deliperi e Stiglitz) ha cercato di rappresentare tale situazione.
Pensiamo in tal modo di consentire riflessioni più efficaci e meno ripetitive, anche cercando di evitare la logica dell’arena; continuando, con diverse sensibilità, nella battaglia comune per la difesa del nostro patrimonio culturale e paesaggistico, di cui Tuvixeddu rappresenta parte essenziale ma non l’unica.